Эффективность местного управления в петровскую эпоху: парадоксы централизации

Abstract

Предложено решение вопроса об эффективности местного государственного управления, возникшего в ходе реформ Петра Великого. По мнению автора, в России первой четверти XVIII в. сосуществовали две административные системы – это учреждения, создававшиеся под влиянием западных образцов (их деятельность должна была обеспечивать повседневные потребности управления), и учреждения для оперативного решения внезапно возникавших проблем. В них сочетались особенности приказов, осуществлявших руководство через разовые поручения, и черты коллежского администрирования (например, в организации делопроизводства). Первые именуются в статье ординарными, а вторые – экстраординарными, или чрезвычайными. Ординарные учреждения местного управления в сложных условиях первой четверти XVIII в. показали себя низкоэффективными. Предшествовавшая им приказно-воеводская система управления для своего времени была более оптимальной. Все мобилизационные усилия власти смогли реализоваться лишь при наличии целой сети экстраординарных учреждений. Последние контролировали ординарные, стимулировали их постоянными мерами жесткого административного давления, но одновременно затрудняли их деятельность, вторгаясь в сферу их компетенции. Этот сложный управленческий конгломерат на практике разрушал идеальную модель «правильного» администрирования, лежавшую в основе создававшегося Петром Polizeistaat, хотя и позволял добиваться краткосрочного эффекта в практических делах. В последние годы царствования Петра I противоречия между ординарными и экстраординарными учреждениями, камералистскими идеалами и практикой «ручного управления» в чрезвычайных условиях завели конструирование государственного механизма в тупик. Ближайшие преемники Петра, освободившись из-под тяжкой опеки императора, очень быстро и без особых сожалений ликвидировали сложное нагромождение ординарных и экстраординарных структур областного управления, выстроив новую, гораздо более простую управленческую систему, соединившую в себе приказно-воеводские традиции и коллежские новации.

The article attempts to resolve the question of the efficiacy of the local administrative system that arose in the course of Peter the Great’s reforms. In the opinion of the author, two administrative systems existed in Russia in the first quarter of the 18th century: institutions created under the influence of Western models that were supposed to deal with everyday issues of governance and establishments that were targeted at problems which arose suddenly. The former type might be dubbed ‘ordinary institutions’ and the latter ‘extraordinary institutions’. In the complex conditions of the first quarter of the 18th century, the ordinary institutions of local administration demonstrated low levels of efficiacy. The system of military chancelleries that preceded them had performed more optimally. The full mobilisation of the state’s resources could only be accomplished via a network of extraordinary institutions. These controlled their ordinary counterparts, stimulating them via intense administrative pressure: however, they simultaneously made work more difficult, since they interfered regularly in their spheres of competence. In practice, this complicated administrative conglometrate destroyed the ideal model of ‘correct’ administration that lay at the basis of the Polizeistaat created by Peter, although it did achieve some short-term successes. In the final years of Peter’s reign, the contradictions between the ordinary and extraordinary institutions, between cameralist ideals and the practice of ‘manual control’, caused the administrative machinery to clatter to a standstill. Peter’s immediate successors demolished his bureaucratic agglomerate quickly and without any particular regret: they soon strove to build a new, simpler administrative system that united within it both the traditions of the military chancelleries and collegial innovations.