Как работает программа «Дальневосточный гектар»: влияние стимулов исполнителей

Abstract

The article examines large-scale privatisation of land resources in the Russian Far East under the Far Eastern hectare program. This program transforms the institution of property in the region by transferring land to private ownership. The study explores mechanisms for implementing the program, as well as its effects. New institutional economics is applied to explain the differences in the program implementation rates across regions and municipalities and assess the correlation between reform results and incentives and performance of its agents (mostly municipal authorities). We analysed 155 observations of hectares, a survey of 200 participants of the Far Eastern hectare program, more than 20 interviews with developers, agents and program participants, comparative cases of receiving and not receiving land, participation and non-participation in the program, as well as quantitative statistics on 157,016 granted and non-granted applications for land plots submitted before May 31, 2020. The research revealed an uneven distribution of total applications for land, as well as that of rejections, ranging from 18 % to 56 % per region, with even greater disparity across municipalities. Correlation analysis identified key indicators affecting the share of rejection, including economic indicators of municipalities, as well as indicators of local revenue structure. Regression analysis showed that it is more difficult to get a hectare in economically developed regions, and that the share of granted hectares depends on current or potential benefits of their use for municipalities. It was concluded that economic incentives of municipalities contradict the goals of the Far Eastern hectare program, greatly hindering its successful implementation.

В статье представлены результаты исследования приватизации земель на российском Дальнем Востоке в рамках программы «Дальневосточный гектар». Программа трансформирует институт собственности в регионе, перераспределяя землю в частное владение населения. Исследование касается механизмов реализации программы и ее эффектов. Авторы используют положения новой институциональной экономической теории, чтобы объяснить обнаруженные различия в показателях реализации программы по регионам и муниципальным образованиям, а также ответить на вопрос, каким образом результаты проекта зависят от стимулов и качества работы непосредственных исполнителей на местах в лице представителей муниципальных властей. Эмпирической базой исследования являются 155 фактических наблюдений «гектаров», опрос 200 участников программы, более 20 интервью с разработчиками, исполнителями и участниками программы, сравнительные кейсы получения и неполучения земли, участия и неучастия в программе, а также количественные статистические данные о 157 016 заявок на выданные и невыданные земельные участки по программе, поданных до 31 мая 2020 г. Анализ эмпирических данных выявил неравномерность не только в общем числе заявок на получение земельных участков, но и в доле отказов, варьирующейся от 18 % до 56 % по регионам, и с еще большим разрывом по муниципальным образованиям. С помощью корреляционного анализа выявлены ключевые показатели, связанные с вариацией доли отказов. Среди них экономические показатели муниципальных образований и те, которые характеризуют структуру доходов местного бюджета. Регрессионный анализ позволил принять гипотезы о том, что, во-первых, «гектар» сложнее получить в более экономически развитых территориях, во-вторых, доля выданных «гектаров» зависит от текущих или потенциальных выгод от их использования муниципальным образованием. Авторы делают вывод, что формируемые экономические стимулы муниципалитетов противоречат целям программы, что является существенным препятствием на пути к ее успешной реализации.